“一揽子化债方案”落地！

杨瑾 云阿云智库•债券课题组

导读：2023 年 8 月，“一揽子化债方案” 随国务院预算执行报告落地，强调压实地方责任、化解存量隐债、遏制新增。文中分析债务现状，提出短中长期化债措施，推动城投转型与财政体制改革。全文10100字，由云阿云智库•债券课题组资料整理。

2023年8月28日十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，《报告》明确下一步财政五大重点工作，其中包括防范化解地方政府债务风险，主要有三大要点：

制定实施一揽子化债方案

中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

自7月24日中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，市场沸议了一个月的“一揽子化债方案”，靴子终于落地。近期流传的决策层重新对各地区隐债进行重新摸底统计筛查，制定化债方案的说法也得到了证实。

具体化债方案尚未对外公布，从《报告》披露的三要点来看，决策层对此番地方债务集中清理处置强调了以下几个原则：

1. 化债责任主体为地方政府。再次强调2022年12月中央经济工作会议中提出的方针“压实升级政府防范化解隐性债务主体责任”，中央财政给予各类积极支持化债政策，但省级党委和政府对本地区债务风险负总责，地方政府需要统筹协调资产，充分挖掘可化债资源，目前化债压力最大的是经济欠发达地区市县，可腾挪的资金资源有限，因此要重点关注这些债务负担重的市县，按属地原则和管理权限压实省级政府对市县化债的主体责任。

2. 化解存量隐性债务，坚决查处新增隐性债务。再次强调“额增量、化存量”的原则，提出“防止一边化债一边新增”。2022年12月中央经济工作会议、2023年3月《政府工作报告》、《2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》等多次重要会议或重要政策文件中都提出了化解存量债务与防止新增债务双管齐下的工作方针，本次报告重申了相关重要原则：

（1）对于存量债务，主要采取优化期限结构、降低利息负担的方式缓释债务风险。例如：通过发行再融资债券来置换部分隐性债务，通过债务置换使得低息长期债券贷款来置换高息短期债务，协调金融机构支持隐性债务重组、展期降息等。

（2）对于增量债务要坚决查处，严格防范。报告再次祭出了2017年7月14日全国金融工作会议上提出的“终身问责，倒查责任”大杀器，显示了决策层高压严控地方政府债务增量的决心。

本次报告的一大进步是提出“加强跨部门联合监管”“强化定期监审评估”的控债原则，近年来实践中已存在跨部门联合监管隐性债务的做法，而本次将其明确的写进了政策文件。多年来隐债主要是由财政部门主抓，但实际上隐债的发生牵涉到很多部门，仅财政一家显然力度不够，需要财政、金融、国资、审计、人大甚至纪检监察等多部门联合，才能有效的治理。

从以上原则可见，本轮化债行动的力度相比2014、2018、2019前三轮继续升级。这固然源于前三轮化债行动始终无法达到毕其功于一役的目标，反而越化越多，旧债未偿、新债不断。随着2022年地方财政收入的下降，债务问题更是雪上加霜。另外也是由于当前地方政府债务风险对下一阶段改革推进和经济转型产生的沉重拖累。

面对目前的经济困境，必须加快新旧发展模式的转变，而巨大的地方政府债务给转变带来很大阻力。现实情况迫使本轮行动必须“化债务尽”，取得实质性的成果。

一、当前地方政府债务现状

1. 目前地方政府债务情况

2018年中央《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》中要求地方政府在未来5-10年内化解隐性债务，然而在5年后的2023年，化债计划并没有很好的实现，情况反而越来越严重。

2023年地方政府债务到期规模近3.7万亿、创历史新高；2023年城投债到期规模近3.4万亿，为近10年以来的峰值。根据平安证券研究所计算，截至2022年底中国政府负债率（（中央政府债务+地方政府债务）/GDP）为50.4%，广义（含隐债）负债率92.7%，远远超过标准线60%；地方政府债务率129%，宽口径（含隐债）下地方政府债务率315%，也远远超过标准线120%。

偿债能力方面，由于隐性债务规模远远大于显性债务，融资成本高、利息负担重，而疫情以来地方政府公共领域支出需求激增，受国际形势、房地产爆雷潮、土地市场低迷等多重不利因素叠加影响，地方政府税收和土地出让金收入出现双降，几方面夹击导致地方政府偿债能力严重下滑。根据平安证券研究所预估，2023年地方债利息支出约为1.31万亿，2023年地方城投有息债务利息支出总额约为2.62万亿，合计2023年地方政府债务仅利息支出总额约为3.93万亿；2023年全年土地出让收入约为5.3万亿元，税收剔除留抵退税影响2023年近6个月税收收入累计同比有5个月运行在负值区间。根据2022年统计数据，2022年土地出让金对地方政府债务（政府债+城投平台债务）利息覆盖率不足100%的省份至少有13个，从2023年的预估数据来看，2023年利息覆盖率不足100%的省份也不会少。

2. 15号文后新增隐债

2021年7月银保监会发布15号文，对隐债的监管空前加强，此后监管机构又多次通报了地方政府违规融资案例，形成了严厉控制隐债产生的高压政策环境，但即便是这样，2021年以后地方政府的新增隐债仍屡禁不止，地方政府、金融机构等还是在不断想方设法找出规避监管的融资方案。

（1）虚假盘活国有资产，违规创造可转让资产

比较典型的案例如近期上了热搜的广西省南宁市天价停车费引发市民怒火，市长鞠躬道歉的新闻。表面看是南宁市因财政困难，将停车费这一行政事业型收费当成了政府创收渠道，收取天价停车费作为地方国库的非税收入。但事实并没有这样简单，实际上是南宁市政府盘活国有资产，将公益性项目收费权转让给企业，停车费就是其中的一项，转让给了慧泊停车公司，企业再将该项收费权质押给金融机构融资，将融资款支付给政府作为转让款，以日后收取的停车费作为还款来源偿还金融机构贷款。这样操作实质上相当于企业替政府向金融机构融资。政府将原本应该是低价或者免费的公益性项目或服务创造出收费权，再把这个创造出来的收费权转让给企业，此时收费权成为企业资产，企业再以此为标的向金融机构质押融资，还款来源为日后收费权实现的收入，通过这一番操作规避了15号文“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资”以及“不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押”两项规定。但由于停车费这类原本公益性质的基础设施或公共服务，本身没有收入或收入微薄，成了金融机构偿债来源后自然就需要变为稳定且能覆盖融资本息的现金流，所以才出现了天价停车费。这种不合理的收费肯定不能持久，这个所谓的收费权并没有保障，最终以此为质押的金融机构融资还是需要政府来偿还，成为政府隐性债务。

根据该事件，很多市场人士推测，近期网上流传的部分国有大行开始向符合要求的地方政府融资平台新增25年超长期贷款用作化解隐性债务，很有可能就是用的这类操作手段。目前南宁的天价停车费事件已被叫停，广西南宁市纪委监委发布了《关于对南宁市道路停车收费有关问题调查核实及处理情况的通报》，相关责任人已受到了惩处，而国有大行提供超长期化债贷款事件也被银行业内人士辟谣，但因此客观上还是形成了一定数量的隐债。

（2）结构化发债

此外，部分扭曲操作也推高了债务的成本，增加了隐债规模，比较典型的有所谓结构化发债。结构化发债有多种形式，违规操作的核心是发行人以非市场化手段干预发债过程，以不透明的操作降低市场资金参与度，使债券有低于市场公允水平的票面利率，改善自身的融资环境。例如弱资质城投等不符合规定发债条件的发行人，寻找过桥方共同参与认购资管产品，再将资管产品投向自己发行的债券，债券发行成功后过桥方退出，发行人不断寻找质押回购的交易对手，直至债券到期。这种操作实际融资金额低于发行额，且实际融资成本由于变相支付各项费用而变得很高。2022年底以来，监管机构加大了对结构化发债的处罚力度。

2022年11月18日证监会发布《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》，对结构化发债提出坚持发行人、中介机构“一案双查”，坚持“双罚制”原则，严惩违规机构和责任人。为进一步防堵违规结构化发债行为，2023年1月12日证监会在新修订的《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》及其配套规范中明确要求，私募资管计划投资单一债券占比超过50%的，杠杆比例不得超过120%，同时按穿透原则加强逆回购交易管理。2023年4月28日中国证券投资基金业协会发布《私募证券投资基金运作指引（征求意见稿）》，重申禁止管理人参与结构化债券发行、收取返费等违规行为，不得直接或者变相收取债券发行人承销服务、融资顾问等各种形式的费用等要求，同时对投资债券的集中度提出了“双10%”“双25%”的要求。

二、短期、中期、长期化债措施

虽然一揽子化债方案还有待正式公开，但市场各方对其中可能推出的部分重要措施已有很多预测。

1.短期化债措施

（1）发行再融资专项债进行隐债置换

自7月24日中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，网上就盛传起一篇外媒彭博的报道，称财政部即将下达约1万亿元地方政府再融资债券额度，利用历年结存限额置换部分地方隐性债务。除北京、上海、广东和西藏外，其余省级地区均可以用再融资债券来偿还隐性债务，对12个“高风险”省市地区（包括贵州、湖南、吉林、安徽及天津），在配额上将给予更多支持。

很多市场人士相信该措施很有可能成行，因为2014年以来已经推进了三轮大规模债务置换，2015-2018年全国范围内累计发行约12.2万亿元地方置换债用于置换以非政府债券形式存在的地方政府存量债；2019年六个省份至少36个地区纳入建制区县隐性化解试点，陆续发行1579亿元置换债券用于置换或偿还存量债务；2020年12月至2022年6月共发行再融资债券4.47万亿元，其中用于置换存量债务的特殊再融资债共计发行1.74万亿元，用于建制县化债试点扩容，2021年10月至2022年6月特殊再融资债券主要用于财力较强的地区，主要包括广东、北京、上海，推行财政部“全域无隐性债务”试点工作。

在当前地方政府隐债风险重又抬头的情况下，市场非常期待决策层能够再启债券置换窗口。2023年1月7日，银保监会主席郭树清接受采访时提到“积极配合化解地方政府隐性债务风险，督促金融机构增强风险管理能力，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。

不过特殊再融资债券本质上属于地方政府法定债务，根据相关法律法规地方政府法定债务进行限额和余额管理，要求在年末时点全国地方政府一般和专项债务的余额不超过当年限额，以再融资债置换存量隐性债务，相当于以增加法定债务额度的方式减少隐性债务，因此发行规模存在额度上限。利用现有历年结存债务限额发行再融资债券对部分隐债进行置换是一个可以接受的合理方案，既不会突破地方法定债务限额和余额管理的法规规定，也能够有效缓解化债最困难地区，例如兼职市县紧迫的债务问题，重建政府信用。而且以成本更低的政府债券置换高成本的隐债，也有助于节省债务成本，减小地方政府债务压力。

根据企业预警通披露的数据，2022年底31个省级行政区的地方政府债务限额合计为37.25万亿，余额为34.95万亿，也即限额空间合计为2.31万亿左右（剔除北上广江浙闽藏等地后的余额合计为1.40万亿），超过彭博披露的1万亿，完全具备可操作性。

（2）争取金融资源对隐债进行展期降息

“由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期偿还”是2018年财政部提出的化债六法之一，近几年金融机构协助化债的具体方式也有所变化。

第一种方式是金融机构隐债置换

2019年6月六部委联合发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函40号）》指导金融机构和融资平台公司对隐性债务进行置换，允许借新还旧，置换到期债务本金。2019年底针对置换工作出现的各种问题，银保监会补充发布《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知（银保监会45号文）》，及时修补了置换工作中的漏洞，例如规定不得用流动资金贷款置换隐债；债权债务关系必须清晰一一对应，不得捆绑式操作；项目不具备可持续性、还款来源不确定、明股实债等情况不得置换；期限原则上小于化债期限，不能超出隐性债务在隐性债务系统中录入的化解期限，不能超过整体隐性债务化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年时间，各银行积极开展置换工作，满足条件的隐债基本已被置换完毕。

2021年7月银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（简称15号文），再次明确到期隐性债务可以置换。意味着置换将一直是隐债化解的重要方式。

第二种方式是债务重组

比较典型的例如遵义道桥贷款重组。2022年12月30日，遵义道桥建设（集团）有限公司（下称“遵义道桥”）发布关于推进银行贷款重组事项的公告。根据公告，该次遵义道桥的银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元，以债权保全为前提，按照重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。核心内容是时间换空间，延长债务期限，减免债务本息。

此外其他省地方政府也积极与金融机构协商，对隐债进行债务优化。云南省地方政府与金融机构也共同协商通过市场化方式对云南康旅集团的债务结构进行了优化，推出“康旅模式”。

第三种方式是获取新的融资，用以周转存量隐性债务，实现融资正向循环。主要是两个情形：

a.  2023年6月30日中国银行间市场交易商协会发布《关于进一步发挥银行间企业资产证券化市场功能增强服务实体经济发展质效的通知（中市协发〔2023〕107号）》，其中提出“支持债务压力较大地区企业缓解债务压力。在符合防范化解地方政府隐性债务相关政策的基础上，支持债务压力较大地区的企业以应收账款、商业物业、基础设施及其收益权等优质存量资产，因地制宜创新拓展资产证券化融资，探索在控杠杆模式下形成投融资正向循环。”这种做法实质还是盘活存量资产的方式化债，不同于“资源出让型”化解债务模式直接出让国有资产权益偿债，这种方式是间接以存量资产进行资产证券化融资偿债，资产所有权并未真正出让（资产证券化过程中资产转让给SPV本质上不同于一般意义上的资产转让）。

“资源出让型”化解债务模式，典型案例如“山西交控化债”、“镇江化债”、“茅台化债”、“白药化债”等，这种模式将地方国有优质资产注入或将上市公司股权转让给市场主体，所获资金偿还存量隐债本息。这种模式通常在短期能取得较为显著的效果，但是由于操作是一次性的，不具备可持续性，在债务风险相对可控的情况下，不宜使用这一模式，可能会削弱地方国有资本的实力，影响地方国有资本未来的发展。资产证券化盘活资产则更为灵活，更具可持续性，地方政府可以继续保留对国有资产的控制和运营。

b. 2023年6月以来，天津、河南、浙江、辽宁、山东等省陆续有一些国有大行和地方政府签订协议，承诺为当地化债提供金融支持。此外，城商行和农商行由于与地方政府往来更为密切，其化债能动性可能更高。而政策行本身就承担着很多基建、乡村振兴等领域的项目投资，在债务置换和重组方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作会议中要求“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”，后续或将有更多金融机构助力化债的动作。

这种操作方式一般是将一个地、县的所有城投公司进行集中分析、集中审批，将所有债务汇总作一个重组方案，但不会将贷款打包，不会实行统贷统还，贷款仍然与原有的借款人和项目一一对应。这主要是配合地方政府统一梳理和集中处置城投公司债务的行动。

需要特别注意的是，2023年7月1日刚刚实施的《商业银行金融资产风险分类办法(银保监央行〔2023〕第 1号)》也将对地方政府债务置换和重组产生重要的影响。

新规延长了重组观察期期限，其自合同调整后约定的第一次还款日开始计算，应至少包含连续两个还款期，并不得低于1年。同时，不再统一要求重组资产必须分为不良，但应至少分为关注。对划分为不良的重组资产，对于观察期内符合不良上调条件的，可以将相关资产上调为关注类。这些规定使得重组资产的分类具备一定弹性，为城投等重点行业的银行债务重组放宽了空间。

有现金流的政府债务相关业务（隐债项目+城投债务）将获得一次宝贵的不下调分类的重组机会（降低利率+拉长期限）以及为期一年的观察期，观察期后还有机会上调回正常分类。银行机构及债务单位可通过协商重组争取有利条件，降低债务成本，并腾挪财务资源应对公开市场兑付维持评级（因债务人或金融资产的外部评级大幅下调也将纳入不良评判标准）。

而对于没有现金流或现金流无法覆盖债务本息的项目，则将面临严重的分类下调冲击，因为现行的国资担保增信措施已经不能像从前一样完全阻止分类下调。而一旦分类下调，不良认定连坐制度和跨金融机构交叉影响将给债务机构带来严重的信用风险。

隐债置换业务的可操作性则将迎来大洗牌，原先广泛适用的借新还旧、展期等操作可能被视为重组，进而限制操作次数（新规对多次重组的分类作出明确规定，再次重组的资产至少归为次级类，并重新计算观察期），操作空间进一步被压缩。

（3）应急流动性金融工具（SPV）

据财联社、财新周刊等媒体报道，央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），额度约为1.5万亿，由主要银行参与，配合财政的再融资债券，将一定程度上支持城投平台化解当下的流动性风险。

2020年为缓解中小微企业贷款受疫情影响产生的还本付息压力，央行曾会同财政部通过SPV和地方法人银行业金融机构合作支持普惠小微企业。央行要求银行业金融机构对于2020年底前到期的普惠小微贷款本金、2020年底前存续的普惠小微贷款应付利息，给予一定期限的延期还本付息安排，最长可延至2021年3月31日，并免收罚息。在实际操作中，央行提供400亿元再贷款资金，通过特定目的工具(SPV)与地方法人银行签订利率互换协议，向地方法人银行提供激励，激励资金约为地方法人银行延期贷款本金的1%。

2023年 8月18日中国人民银行、国家金融监管总局、证监会联合召开电视会议，研究落实金融支持实体经济发展和防范化解金融风险有关工作。会议要求，金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。市场普遍认为，丰富防范化解债务风险的工具和手段，应包括应急流动性金融工具(SPV)，结合8月22日非对称调降LPR，用以稳定银行息差，利于商业银行参与到化债方案中。一方面会给银行体系提供期限较长、成本较低的基础货币投放，有利于银行体系流动性的进一步宽松，有助于缓解参与化债银行的资金压力，尤其是部分参与风险更高、债务滚续更为承压区域债务重组的银行；另一方面会一定程度上缓和城投债务系统性风险的发生，有利于提高银行体系资产质量，降低坏账风险。

2. 中期化债措施

（1）基建投融资市场化转型

未来政府应当逐渐从基建投资领域退出，除了纯公益性项目仍由政府直接投资外，其他项目都将进行市场化转型，政府投资的方式也应随之发生变化。无论是政府直接投资还是资本金注入，补助、补贴，这些以政府资金主导的投资方式本质上都受到政府预算和债务监管的约束，其规模具有上限，在政府预算与债务制度日益完善后，以政府资金主导的投资方式将不可持续。扩大基建领域企业投资主体的地位，放宽放活社会资本，包括民间资本投资基建项目，激发起社会资本的潜力，为基建投融资的扩容提供源源不断的资金支持。

彻底打破政信合作的旧模式，基建投资不再依赖政府信用和政府支出，政府持有项目实施主体的公司股权，而不是直接持有项目股权，政府不再直接投资运营基建项目。项目的立项主体为企业，属于企业投资项目，项目的后续资本金投入主要来自于项目自身的运营收益，市场化融资依靠的是企业信用，使基建投融资真正实现市场化运作，不会增加政府债务，从而形成良性循环和可持续发展。

（2）城投平台市场化转型

早在2010年《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》就已经要求剥离城投企业替政府融资的功能，还对城投的市场化转型做出了详细规定“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。”

城投转型说了十几年仍然道阻且长，除了城投平台背负着沉重的隐债包袱很难化解外，政府主导的基建投融资模式不转变，城投转型就无从谈起，市场化转型是一个系统工程，城投转型是其中一个环节，必须和大环境一同转变。

整体思路仍应按照19号文的规定，对主要承担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的“复合类”融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为市场化运作的公益类国有企业；对具有相关专业资质、市场竞争性较强、规模较大、管理规范的“市场类”融资平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，支持其转型为商业类国有企业。

其中公益类国有企业未来仍将承担重要的职责，具有天然公益属性的基建投融资对民企的吸引力有限，公益类国企是最有效的实施主体和中坚力量。政企职能分开改革的深入，政府不应再亲自担当项目投资主体的角色，应将手中的资源交给地方国企，向公益性国企注入资本，“授权开发+做大做强公益性国企”，由地方国企担任项目投资主体，实力雄厚的公益性国企一方面自身的投资能力比较强，另一方面容易获得较高的信用评级从而具有更强的市场融资能力，能够胜任大规模、长期限的基建项目投融资职责。

城投转型诚然需要依靠基建投融资市场化转型，但反过来由公益性国企取代政府主导基建投融资也能更快的推动基建领域市场化转型。

3. 长期化债措施

隐性债务的形成从源头上来说还是因为中央与地方事权与财权不匹配导致的，中央财权过大，地方财权过小、事权过大，财政预算与限额管理的显性债务无法满足地方政府的需求，只能依靠隐性债务来弥补缺口。要根治新增隐性债务，必须适应宏观财政的新形势，逐步推动政府间财政体制改革。

理顺各级政府的财政关系，使各级政府的财力与其支出责任相匹配，主要包括以下几方面的工作：

（1）完成从五级（预算）政府到三级政府的转变，精简政府规模，改善政府服务效率，加强县级政府财力，例如推广省直管县财政制度，建立省对县的直接转移支付。

（2）将某些支出责任上收到上级政府，或将某些筹资责任放在更高层级的政府，以促进效率和公平，加强国内市场一体化，例如将养 老、残疾、失业保险等支出收归到中央政府，以减少地方性的风险，同时有助于劳动力的全国流动和劳动参与率的提高。

（3）中央政府介入省以下政府间的财政收入分配。由于1994年分税制改革没有深入到省以下财政体制，目前省级以下的财政安排仍然由各省政府自行决定，导致了不同省份之间差别很大。一般来说较高层的政府获取的财政收入份额高于其支出责任，导致低层政府 ，尤其是县及县以下基层政府处于最为严重的收支不平衡状态。这需要重新界定和梳理各级政府的职责和财政自主权范围，即在全国范围内形成较为统一的各级政府财权与事权标准。

（4）赋予地方政府一定范围内根据地方经济和产业特点开辟地方税种的权利，增加地方政府财政收入。例如房产税、机动车税、拥堵费等。

（5）按照与财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置。

a.  合理安排共同财政事权转移支付，实行差异化补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。

b.  专项转移支付以保障党中央重大决策部署落实为目标，资金定向精准使用，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。专项转移支付据实安排，不强调数量多寡。

c.  一般性转移支付以均衡区域间基本财力配置为目标，结合财政状况增加规模，并向中西部财力薄弱地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防安全、粮食安全、能源安全、生态安全等职责的功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡。

d.  严格转移支付设立程序，健全定期评估和退出机制。

e.  对支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，加强统筹、协同实施。

（6）除统一要求以及共同事权下级政府应负担部分外，上级政府及其部门不得要求下级配套或变相配套。

（7）探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。