全球气候变化下财政政策三难困境

平衡减排、债务与政治可行的解决方案

云阿云智库•财政金融课题组

导读：各国应对气候变化面临财政三难困境，单纯扩支不可持续，需结合碳定价等政策，还应促进企业转型、加强全球合作。全文5100字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

以下为演讲全文：

本次讲座的主题是“气候变化背景下的财政政策”。从可持续发展的角度来看，气候变化对不同领域的公共财政有什么影响？政府要花多少钱才能实行某些政策？因此这将更侧重于公共财政领域。

2015年，各国在《巴黎协定》中同意到本世纪中叶将碳排放量减少到净零，通过这些措施来减少全球变暖，使全球气温相对于工业水平仅上升约1.5%-2%。然而，尽管各国已经开始实施一些政策以减少排放，但平均而言，各国仍难以达到本世纪中叶实现净零排放的要求。

下面左图的两条虚线是最新估算的2015年和2023年的“国家自主贡献”(NDCs)。尽管各国都在努力从橙线转向蓝线，但距离进入绿色走廊仍然较远。因此各国需要采取更多的行动，以缩小执行差距和目标差距。而右图表示，G20各国正致力于推行不同类型的气候政策，并取得了不同程度的成功，但如红色虚线所示，平均而言，G20仅承诺减少13%的地区排放量，与实现净零排放的目标相差甚远。

在财政检测报告中，我们提出了一些问题。第一，各国能否主要依靠基于支出的气候政策来实现净零排放？具体来说，仅仅通过增加支出是否能实现这一目标？这对公共财政是否有利？

第二，政策制定者如何以具有成本效益和财政可持续性的方式设计政治上可行的气候政策？减排政策有各种类型，比如通过补贴来推广新能源汽车，或者政府进行大量投资或对碳排放征税。而政策制定者需要在有效实现目标的同时，实现政治和公共财政之间的平衡。

第三，政府如何促进企业绿色转型？私营部门需要在去碳化方面发挥更大作用，但政府能否采取更多措施？这不仅是私营部门和公共部门的角色问题，也意味着去碳化需要私营部门的大量参与。

作为监测人员，我们会得出这样的结论：我们不能只是扩大支出政策的规模。但有些国家已经开始这样做了。例如，过去几年，美国出台了《通货膨胀削减法案》，欧盟提出了“绿色协议产业计划”。但根据我们的评估，如果我们进一步扩大规模，其中一些措施往往效率不高，同时也会危及可持续性。

实现政策最佳组合的唯一方法是找到一种既包括支出措施又包括一些收入措施的方法，来实现公共财政的平衡。特别地，碳定价应当在整个政策组合中发挥更核心的作用。直到最近，企业仍然在去碳化方面发挥作用，而这对政府退出管制非常重要。至于财政激励，我们不能只鼓励企业来投资零碳科技，但也要谨慎参与最近各国推出的大额补贴政策，这样既不会阻止企业之间的跨国竞争，同时又能鼓励企业投资于零碳科技。

01各国能否通过扩大支出政策来实现气候目标？

我们认为各国不能仅仅扩大目前以支出为基础的政策。下图用动态一般均衡模型预测了扩大基于支出的气候政策时债务的动态。实线表示，如果政府为实现净零排放而扩大支出政策规模，那么各国平均每年需要额外支出GDP的2%，而这会让各国债务以较快速度增加，到2050年，相对于基线，债务将增加到GDP的45%-50%。这对许多国家来说是不可持续的，因为这些国家的债务水平已经非常高。虚线则展示了第二组方案，即各国保持比目前略高的支出水平，同时保留了碳定价效应。因为支出适度，碳价不会明显上升，债务增加相对温和，但这种方案的效率比第一种方案降低约30%-40%，意味着本世纪中叶达到净零排放的气候目标将无法实现。这就是我们面临的情况：对许多国家的政府来说，在推进政策的同时平衡公共财政是一个难题。

如果各国政府想通过增加债务来推行共同政策，还需要考虑到两点。第一是快于之前预测的债务增长速度。现在政府债务已经处于非常高的水平，虽然2021-2022年债务水平有所下降，但2023年又开始回升，而且起飞速度比疫情前预测的更快，约为每年GDP的1%。这意味着如果各国扩大开支，债务将达到一个不可持续的水平。

第二是发展中国家相当大的投资需求。许多新兴市场和低收入国家不仅要面对环境问题，还需要优先实现如教育、医疗、卫生、基础设施等可持续发展目标，而这些目标的实现都需要资金，对此我们在财政监测报告中提供了一些估算数字。例如，据估计，2021-2030年，新兴市场(EMs)和低收入发展中国家(LIDCs)每年需要额外支出GDP的0.4%和0.7%来实现气候调整，这无疑是相当可观的。

以上分析表明，公共财政在实现一些发展目标时已经捉襟见肘，同时还要在各种政策上实现额外的目标，因此各国将面临很多困难。我们将困难归结为一种极具挑战性的政策趋势，即政府需努力平衡各种目标：既通过减少排放、增强气候风险抵御能力来实现气候目标，又要保持公共债务的可持续性，从而避免主权债务困扰，同时为未来的挑战建立缓冲。

政府可以选择通过征收碳税来实现环境目标和财政收入的双赢，我们的研究也表明目前的税收政策仍有很大的调整空间，然而，由于公众通常排斥额外的税收负担，碳税和碳排放交易系统的实施面临着极大的政治阻力。

02如何在政策三难困境上取得平衡？

政策在三角关系中取得平衡虽有困难，但仍有兼顾的可能。下表列出了不同类型的政策工具在不同行业中所面临的多重阻力的大小。从表中可以看出，虽然碳税是一种非常有效的减排政策工具，但是在政治上是不可行的。因此，政府应该采用多种政策工具的组合，通过综合绿色补贴、碳税等方案，在保证财政平衡、政治稳定的基础上实现碳减排。

过去十年间，碳定价已经越来越普及，并且在以可观的速度增长。如下图所示，截至2022年，有49个国家以碳税或排放交易系统的形式引入了碳定价，然而碳定价整体定价水平较低，全球主要经济体的碳定价水平仍然有较大的提升空间，积极的碳定价政策应当被纳入财政政策组合考虑。

展示了不同气候政策对于公共财政的影响，其中债务占GDP的比重用黑线表示。首先是绿色投资，对于发达经济体而言，绿色投资平均约为GDP的0.4%-0.5%，对于发展中经济体而言平均约为GDP的0.7%-0.8%。政策的另一组成部分是碳定价，碳定价可以在减排的同时创收，从而控制的债务水平的上升。对于发达国家而言，碳收入的经济效应非常显著，这种影响在2035年前后达到峰值。

就模拟的结果而言，减排政策通常不具有增长效应。平均而言，到2050年各国的债务占GDP的比重将达到10%-15%。对于新兴经济体而言，利率效应（图中红色）显著高于发达国家，其债务对利率的变化更为敏感，较高的负债率和利率将推高新兴经济体的债务成本，造成债务积累的不良影响。新兴经济体对于投资的需求更高，同时根据已有研究的估算其碳收入也远远高于发达国家。相关研究显示，2030年新兴经济体的碳排放将占全球排放总量的约70%，广阔的税基推动了碳收入的增长。

我们进一步来探讨减排政策对于赤字的影响，如下图所示。通过两图的对比可以看出，新兴经济体具有更低的碳价格和更高的碳收入，这与理论预测相一致。我们假设到2050年，新兴经济体和发达国家的碳价格将分别达到每吨150美元、200美元，新兴经济体的碳收入峰值在21世纪30年代中期前后出现，而发达国家的碳收入在现在的20年代中后期就会出现转折。尽管碳定价在不断上涨，但由于减排造成的税基萎缩，碳收入的上涨潜力最终会减弱。

大部分的公共投资和绿色补贴都在前期投入，因此赤字的初期水平较高，到2050年，赤字水平能够控制在4%的水平左右，这对于发达经济体，特别是仍有财政政策空间的国家来说是一个可以接受的水平。然而，对于新兴经济体，特别是已经出现不良问题的发展中国家而言，如何控制赤字及其影响是一个巨大的挑战。因此，我们需要通过更加紧密的全球合作为新兴经济体和发展中国家的气候政策提供融资支持。

我们预计到2050年各国的债务占GDP的比重将达到10%-15%，这一预测结果可能会随着假设的不同有所波动。例如，如果我们减少公共投资的数额，或者将一些国家已经进行的绿色投资纳入考虑（这会导致未来的投资额下降），净投资将小于我们的基准模型，债务增长就不会如此剧烈。同样的，如果我们增加转移支付以保护气候变化中的弱势群体，那么额外的财政成本可能会导致债务占GDP的比重上升至20%-25%。

基于经济成本的考量并不能构成我们推迟减排政策的理由。在下图中，我们展示了将碳价格措施的实施推迟三年的影响，黑色代表基准模型，蓝色和红色分别代表推迟后碳价格快速和较为缓慢上涨以达成最终减排目标。平均而言，若我们推迟碳价格措施的实施，到2050年债务占GDP的比重将会大幅上升，因此我们有必要立即采取行动。

根据报告的分析，使用同一种类型的推迟三年实施方案模型，其中黑线是模型中碳价随时间变化的基准线。如图所示，发达国家将在2030年升至约125美元，然后在长期内逐步上升。如果存在三年的延迟，则将被分成蓝色或红色虚线，这取决于随后几年的碳价增长情况，可以看到债务增长甚至更高。平均而言，到2050年，这将使债务比率每年增加GDP的0.8%至2%。所以现在采取行动是很重要的，否则问题只会变得更严重。

此外，这种债务前景也带来了许多挑战。当然，及时采取治理行动具有很重要的影响，但这在很大程度上取决于我们使用的能源技术类型。技术领域的机遇和挑战并存。从好的方面来看，许多可再生资源已经具有显著改善，包括太阳能、水电和风能。许多可再生能源现在实际上比化石燃料更便宜。

值得注意的是，当前也存在一些挑战，一个是可再生能源的供需问题。在过去的十年里，太阳能的供需领域实际上主要集中在几个国家。鉴于地缘政治分裂风险的上升，一些供应链将为我们各国采用这些技术带来一些挑战。与此同时，各国有时很难采用某些众所周知的现有技术。由于资金或获取技术方面的原因，很难向低收入发展中国家推广新技术，这肯定会带来一些挑战。如果能将能源技术迅速推广到发展中国家或新兴市场，绿色转型的成本就会降低。这意味着许多国家提供的绿色补贴可能会增加低碳技术的采用，但需要注意是否存在投资瓶颈或投资政策。

如下图所示，如果低碳技术有显著改善，那么可以更快地减少新增碳排量，同时使得碳价格在减少资金达到最大值时基本保持不变。这将意味着技术更容易传播，更容易被各国采用，公共财政的影响将更加有利，可以使用更少的财政成本来达到相同的目标，而无需改变碳价格。

从负面来看，由于投资瓶颈或投资于这些低碳技术，将导致债务进一步增加，碳排放减少的速度也会逐年减慢。同时，如果投资绿色行业也需要考虑供应链因素，如果进一步推迟碳排放时间表，成本会更高。

03 政府如何促进企业的绿色转型？

最后，我们聚焦于政府如何促进企业的绿色转型。我们基于企业平台调查获取真实结果，要求各国尝试了解企业如何应对最新的政府一揽子计划，包括美国的减排引擎和欧洲的工业绿色政策。数据显示，政府监督企业制定微小排放目标的国家，往往会鼓励企业进行绿色投资，也就是说，如果政府制定了一些法规，以监督企业在碳排放方面的一些投资，实际上可以帮助企业减少碳排放。特别是对那些高能耗行业和难以减排的行业来说，效果会更明显。这些正是我们希望企业向绿色部门转型的领域。因此，法规肯定会发挥重要作用。 

另一项调查结果。提出下列问题：如果政府提供一个一揽子激励机制，他们会怎么做？他们会如何应对？他们会调查低碳技术吗？很多企业实际上并不确定是否会使用这些激励措施。很多企业都处于“紫色区域”。但对于那些正在使用这些激励措施的企业，许多人已经在能源效率方面做出了一些努力。一个关键的问题是，一揽子政策是否得到了美国或欧盟的允许。

如下图所示，左边是美国公司的调整利润率，右边是德国公司的调整利润率。美国的能源价格冲击肯定要小得多，故而他们中的大多数人认为影响不大。虽然很多企业报告利润率下降，但大部分下降幅度显然很小。然而，在德国方面，能源冲击要严重得多。例如，天然气价格在很短的时间内上涨5到7倍。很多德国企业实际上要么提高了能效，要么降低了能耗。而他们既没有生产，也没有就业，所以这些影响只是非常轻微的。这意味着，他们可能已经准备好在未来几年面对更高的碳定价，而不会危及他们的生存。

总而言之，对于财政市场研究而言，微观分析将非常有效。政策制定者面临着一个棘手的三难问题，当前的气候行动不足以在本世纪中叶实现净零排放。通过支出扩大规模可能会危及债务的可持续性，而增加收入往往会跨越政治红线。IMF《财政监测报告》试图强调其中的一些风险并提供更多可行的方案。我们持续在金融领域及多边领域就如何设计这些一揽子方案提供大量建议。报告的分析表明，如果一揽子政策中包含强有力的碳定价，那么绿色转型期间的债务上升幅度将较小，私营部门应在气候行动和融资方面发挥重要作用。精心设计的绿色补贴和适当的监管政策可以鼓励企业投资和采用低碳技术。私营部门将发挥作用，且随着时间的推移，其重要性会不断增加。