土地财政转型

云阿云智库•财政金融课题组

编者按：土地财政转型由《土地财政转型（上）——中国现代化进程和土地财政》和《土地财政转型（中）——“运营为王”是近中期城镇化发展的基调》组成，全文7200字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

土地财政转型（上）——

中国现代化进程和土地财政

云阿云智库•财政金融课题组

引 言

2022年全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%，这是我国自1998年商品房时代开启后，土地出让金最大幅度的下跌。地方政府土地财政依赖是否可持续的问题，在社会上引起了广泛的讨论。本文从土地财政的形成历史、土地财政难以恢复高位发展的原因以及土地财政未来转型方向三个方面进行了研究探讨。

“双轮驱动”构成中国现代化的基本格局

改革开放40年多年来，推动我国经济社会飞速发展的，就是工业化和城市化。工业化和城市化就像两个“轮子”，在制度的强力保障下，推动我国现代化进程滚滚向前。

第一阶段:经济恢复期

1978年至1988年属于经济恢复期。在经济领域，前5年是经济的修复和重塑，后5年是对一些基本经济制度的改进。这段时间更多的是解决“吃饱饭”问题的农村改革和城市的“价格改革”，是产品供给极度紧缺的经济时代。

第二阶段:工业化初期

1988年至1998年属于工业化初期。工业化最具代表性的就是广东珠三角地区加工贸易的蓬勃发展和江浙一带乡镇企业的大发展。经济发展基本上是围绕低技术劳动力的成本优势展开，更多解决的是就业问题。此阶段，我国产业体系不断完善，随着中关村等科技园区的成立和发展，我国高新技术产业开始起步。

第三阶段:工业化信息化城市化融合期

1998年至2021年，城市化加快发展，工业化日益成熟，工业化和信息化、城市化融合发展。1998年住房制度改革，开启了我国城市化快速发展阶段。2001年中国加入WTO是中国工业化、制造业的强大推动力。中国制造的全面竞争优势，使中国变成了全世界的制造工厂。2010年中国经济总量首次超过日本,成为世界第二大经济体。2014年，京津冀一体化战略提出；2016年，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》。城市化不断演进，都市圈和城市群，城市新区和产业新城不断涌现，产城融合发展成为趋势。2019年人均GDP达到了1万美元，在此之后进入后工业化时期和城市化后期，经济增长将主要靠创新及国内消费驱动。

过去二十年，我们经济发展的内在逻辑：政府首先低价供应大量工业用地，用来招商引资。入驻企业带来税收，也带来了就业人口。人口多了，消费和住房需求就上来了。政府再高价供应商住用地，让开发商建住宅。人越多房价就越高，房价越高地价就越贵，地方财政也就越富裕。地方政府再用这个钱完善基建、补贴优质产业项目，吸引更多企业入驻。更多企业带来更多就业人口，将房价推向更高，形成一个地方经济发展的“闭环”，也催生了我国的土地财政（土地金融）。

第三阶段我国经济发展内在逻辑

党的十九届五中全会提出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，并将“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系”作为目标之一，并首次提出了“新四化”基本实现的时间点，同时也是党的十九大针对“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”作出重要部署之后，首次明确提出建成现代化经济体系的时间点。

2022年至2035年，我国将进入现代化建设进程的新阶段。

“难以为继”的土地财政面临转型

1998年以来，土地财政（土地金融）为地方政府发展带来了巨大动力，但也造成了一系列问题，更重要的是，土地财政已经无法回到过去了。

土地财政成为地方发展的严重依赖

土地财政是指地方政府依赖土地使用权的收入来维持地方政府支出。

这一模式源自于上世纪80年代后期，深圳、厦门等经济特区仿效香港的模式，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。1987年12月1日，深圳首次公开拍卖了一个面积为8588平方米的地块，敲响了1949年以来国有土地拍卖的“第一槌”。

而真正打开“土地财政”大门是1994年的分税制改革，地方政府税收分成比例被压缩，导致地方政府财政不足，同时将当时规模还很小的土地收入划给了地方政府。土地出让金无需上缴中央财政，逐渐成为地方政府所能支配的潜在最大财源，提升土地价值并高价格出让，成为地方政府提升财政收入的重要途径。随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新的推出，在我国城市化发展的“大潮”之中，各地方政府毫无例外的都走上“土地财政”之路。

全国的土地出让金收入从1998年的507亿元扩张到了2021年的87051亿元，短短23年扩张了170余倍。这不仅有效增加了地方政府可支配的财政收入，也在当时的历史阶段成为经济腾飞的重要助推器。但其带来的负面影响也愈发明显，如间接导致房价快速上升、土地结构破坏以及隐性财政金融风险扩大等。

随着土地价值的不断提高，地方政府已经形成了比较严重的土地财政依赖。从纵向整体上看，我国历年的土地财政依赖度（土地出让收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入））呈持续攀升趋势（如考虑土地和房地产相关税收，则比重更大），特别是2015年到2020年的六年间，财政依赖度从16.8%急速上升到31.5%。

从横向各省份来看，大多数省份土地财政依赖比较严重，以2021年为例，依赖度集中于20%~40%的区间。江苏、浙江、贵州、湖北以及湖南五省土地财政依赖度远高于平均值，分别为50.17%、49.64%、43.13%、42.11%以及40.35%。北京、上海、广东等经济发展头部省份由于税收等其他财政收入较高，对土地财政的依赖度处于整体的中下游。

土地财政难以恢复高位发展规模

1月30日，财政部公布了2022年我国财政收支情况。2022年全国一般公共财政收入累计20.37万亿元，增速仅0.6%；政府性基金预算收入7.79万亿元，比上年下降20.6%，其中，国有土地出让收入实现6.69万亿元，同比减少2.02万亿元，下降23.3%。与此相对应的各地方土地出让金收入也出现了明显下降。

2022年，除江苏、上海、海南外，其余28个省级行政区的土地出让收入均明显下滑。为弥补地方财政的不足，全年中央对地方转移支付9.71万亿元，增加1.42万亿元，增长17.1%。

3月6日，新华社公布了《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，预算报告显示，今年全国政府性基金预算收入预计为78169.9亿元，增长0.4%，基本和2022年持平。

短期丨市场的土地需求整体不足

短期来看，市场的土地需求整体上不足。一是我国楼市进入去库存的调整化阶段。只有少数一二线城市的库存去化时间不足10个月，全国大部分城市商品房库存量大，去化周期长，不少城市去库存周期超过两年。二是金融政策的放松是聚焦保交楼（民生）和企业现金流改善（化风险），对企业拿地的金融支持并不多。

中期丨土地供应规模难以持续增长

中期来看，市场供应的土地规模不会持续增长下去。从已经公布2023年土地供应计划的城市看，住宅用地的供应都在减少。比如，广州今年计划商品住宅用地549公顷，比去年减少202公顷，减少27%。同时，随着城市由内向外发展，以及国土空间规划对集约型空间开发的要求，高价值的城市用地越来越稀缺，存量建设用地盘活将成为城市土地利用的重点。

长期丨人口趋势无法支撑土地财政

长期来看，我国的人口发展趋势难以支撑土地财政。土地财政的基础是用地需求，核心是住房需求。2022年我国全年人口减少85万人，这也是六十多年以来我国人口的首次负增长。根据全球其他国家人口发展趋势，一旦人口出现了负增长，便不可逆。我国将进入人口负增长常态化时期。住房需求乃至用地需求长期是降低的。

根据第七次人口普查数据，27个省份中只有浙江、贵州、西藏三个省下辖的所有地级市的人口相对于前次普查是增长的，其他省份则多呈现出一两个核心城市人口增加，其他多数城市人口减少或增长缓慢的格局。这将导致不同城市土地需求和土地价值的分化，一二线城市土地的需求和价值长期将会保持，而其他大多数城市的土地需求和价值将萎缩。

从当前房地产行业的发展形势看，“房住不炒”已经成为行业纲领性的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度将成为新发展方式。这就意味着过往简单粗暴的“拿地-盖房-卖房”这一模式不可持续，财政过度依赖土出让收入的状况也不可持续。

鉴于此，2020年和2021年超过8万亿的规模或将成为我国土地出让金的顶峰。未来每年6万亿甚至5万亿左右的土地出让收入体量应会是常态。

土地财政转型，路在何方？

土地财政转型（中）——

“运营为王”是近中期城镇化发展的基调

云阿云智库•财政金融课题组

引 言

上文分析了形成土地财政形成的历史原因和当前地方政府土地财政依赖的现状，并从短期、中期、长期三个维度论证了土地财政难以恢复高位发展规模的原因。土地财政需要转型，路在何方？通过精细化的城市运营，将财政收入的重点来源逐渐由土地增量转向资产存量，是转型的方向之一。

弥补土地出让收入下降带来的财政减少，比较直接的方式是加大发债，专项债已经成为地方城镇化建设的重要来源。但发债政府需要承担大量的利息支出，据财政部数据，2022年地方政府债券利息已经达到1.12万亿元，已成为地方政府的沉重负担。近年为降低风险，地方政府发行债券额度被严格控制。今年国家计划新增专项债规模3.8万亿元，比2022年实际发行还少2000亿元。即便在经济发展压力巨大的情况下，还要严守赤字率3%的警戒线，说明控制政府负债率已是国家对经济运行稳定安全的大局要求，也说明靠发债弥补土地财政收入的降幅行不通。

“运营为王”是近中期城镇化发展的基调

过去我们的城镇化是“土地整理-投资建设（产业集聚）-人口集聚”的过程，城镇基础设施建设不断完善，农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。我国目前的城镇化率已经达到了65.22%。

党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。这为高质量推进新型城镇化建设指明了方向。一方面要继续优化城镇化空间布局，促进大中小城市协调发展，不断提升大中城市功能品质，激发小城市经济活力；另一方面要在提升城市功能品质上下更大力气，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。我国城镇化进入新发展阶段。

大中小城市协调发展，就是大中城市要提升城市功能和质量，提高城市运营和服务水平，县域城市要完善基础设施和功能建设。如果说过去我国的城镇化重点在“建”，新型城镇化则更强调“管”，核心就是城市运营，城市运营不仅能提升城市发展水平，更能从中获取收益。

城市运营应立足于城市各类资源的整体性经营，以“城市经营”为核心经营理念，将实现城市资源增值和城市发展价值最大化作为其主要发展目标。通过对城市土地、基础设施、公共服务、房地产开发、产业发展等资源，进行集投资、建设和运营全过程于一体的市场化运作，满足城市发展需要，实现城市资源的合理配置和高效利用，增强城市发展竞争力。

当前，基础设施的管理和经营，闲置资产的盘活和利用以及城市更新是我国城市运营的重点，也是能为地方政府带来收益的重点。

01公募REITs将进入常态化推进新阶段

过去三十年，我国在能源、交通、水利、环保、农林、重大市政工程等基础设施领域进行了大量投资建设。城市的基础设施走向了存量和增量并重的时代。公募不动产投资信托基金（REITs） 是一个很好的参与城市存量运营的金融工具，其重要意义在于：

1.为基础设施项目提供权益型融资工具

REITs 是一种权益型融资工具，是把存量的基础设施资产盘活，有助于解决基础设施项目资本金筹措这一难题。

2.提高基础设施企业再投资能力

以基础设施建设运营为主要业务的企业目前都面临着一个共性问题：投资了大量项目，资产总量大、资产负债率高，高负债率限制了企业再投资能力和进一步发展。而发行基础设施REITs，有利于基础设施企业解决这一问题。

3.广泛吸引各类社会资本参与基础设施建设

发行基础设施 REITs 是在基础设施领域打通“投资-运营-退出-再投资”的完整链条，形成投融资闭环。

4.提高基础设施运营管理效率

发行基础设施REITs也有利于提高基础设施运营管理效率。

从根本上来讲，REITs也是政府融资的一种手段，但相对于债券而言，其最大的优点是既有固定收益属性，又属于权益性融资。权益性融资最大的优点在于其无需按时偿还资金，能有效缓解地方政府“还款压力”，扩大地方财政收支来源。

城市优质资产一般而言虽然能够提供较好的现金流，长回报周期可能无法满足当前迫切需求，而REITs给予的基础资产完整的“退出”通道，真正用“远水”来“解近渴”，通过资产盘活并金融化，将极大丰富政府的财政来源。那么这种模式下政府需要工作的重心放在挖掘更多有价值、有前景的优质资产上，积极推动上市并退出。

2023年3月24日，国家发改委发布《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》，提出支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目发行基础设施REITs。这意味着REITs的应用范围从园区、仓储物流、保障性租赁住房等资产扩展到了商业地产领域，REITs对于各类资产盘活的价值将进一步得到发挥。

2021年5月首批公募REITs面世，截至2023年4月，我国共有27只基础设施公募REITs获批发行上市，总市值达983.13亿元。我国公募REITs市场已由个案试点阶段转入常态化、多元化推进新阶段，2023年公募REITs市场底层资产及发行人多样性有望继续提升，带动更多增量资金进入市场。

02闲置资产盘活成为国有资本重要任务

我国的政府拥有着大量的国有资本和城市资产。目前，在不计算国有金融企业和行政型国有资产的情况下，国有企业总资产约300万亿元。经营和运营好国有资产，提升收益率，也是提高财政收入的有力补充。

2022年5月

国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，指出要引导支持国有企业把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段。

2022年6月

国家发改委办公厅发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》，要求灵活采取多种方式，有效盘活不同类型存量资产。

2022年11月月

财政部发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，要求通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率。

据相关资料统计，全国有高达135万亿元的闲置国有资产，约有30% -40%的国有资产闲置。简单地算，如果盘活闲置资产，按照3%的收益率，也有4万亿的规模。未来，低效运转和闲置的房屋、土地，还包括车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产将会得到盘活和利用。

2022年，国家发改委印发《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》，鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）等方式参与盘活国有存量资产。通过开展混合所有制改革、引入战略投资人和专业运营管理方等，吸引民间资本参与基础设施项目建设、运营。对长期闲置但具有潜在开发利用价值的老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等资产，可采取资产升级改造与定位转型等方式，充分挖掘资产价值，吸引民间投资参与。民营经济在国有闲置资产的盘活中也被寄予希望。

03城市更新释放城市存量巨大潜力

“十四五”规划中提出要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，“十四五”期间要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。从根本上讲，在“存量提质改造和增量结构调整并重”的发展阶段，实施城市更新行动，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环，促进我国经济长期持续健康发展。

城市更新有利于经济发展转型及资源配置优化。城市更新多属于经营性项目，不新增隐性债务。实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。

城市更新的核心手段是运营能力。2021年8月住房和城乡建设部发布63号文件，明确了城市更新的四条红线——拆改比、拆建比、就地安置率和房租年度增长率，去房地产化信号明显。城市更新最终要实现的目的，是在功能与价值上进行再一次提升，要在旧工业区、老旧社区、城中村等已不适应现代化城市发展的区域创造出价值，不再是简单的三区一村改造，还要涵盖建成后的经营、服务、管理以及功能拓展等内容。

2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展相关的各种新业态。这意味着超大特大城市的城市更新工作将进一步提速。

案例：陶溪川

陶溪川是个复合型项目，既有老工厂搬迁，又有棚户区改造，既是产业转型升级、发展文化创意产业，又是新型城镇化、打造景漂一族的精神家园。

2016年10月18日陶溪川一期的对外运营，运营一年内陶溪川街区内文化产业投资总额达到6.14亿元，街区内从业人数5200人，年营业收入达5.8亿元，纳税总额3480万。

负责陶溪川项目的景德镇陶邑文化发展有限公司从刚成立资产仅200万，到2022年最新资产评估价值1000亿，园区收益从2016年7400万到2022年突破1.2个亿。

陶溪川已成为了千年瓷都景德镇的新地标，是国家级文化产业示范园区，国家4A级旅游景区，备受各级领导、游客的赞许，日游览量超8000人次，更集聚了1.2万名创业者和艺术家在陶溪川生活、学习、交流、创业和创作。

城市更新最直观的是所更新片区空间结构的优化和形象品质的提升，而其内在价值实际是所更新片区的功能完善和业态升级。一个城市更新项目给政府带来的收益不是单纯的税收或GDP贡献，还有着更为广泛的外部性影响。比如对城市品牌的塑造带来的旅游收入增加、产业提档升级带来的产业投资以及劳动人口的增加、项目的名片示范效应带来政绩影响等。

在土地财政已经难以恢复高位发展规模的背景下，积极推进城市存量资产的盘活和高质量运营，将是弥补这一财政缺口的重要途径之一，公募REITs、国有资产盘活以及城市更新等方式都会在其中发挥关键性作用。进一步推进政策落地并市场化调动各方主体的积极性，将促进财政收入的多元化，进而一定程度缓解地方政府的财政压力。