地方政府性债务的体量有多大？

云阿云智库•财政金融课题组

导读：本文聚焦地方政府性债务体量，显性债务中地方政府债券余额近40万亿、城投债近13万亿，隐性债务预计超50万亿，风险值得关注。全文4400字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

【正文】

继《新一轮隐性债务置换潮即将开启》、《地方政府融资平台手册（2023年版）》和《地方政府债务化解众生相》之后，本文聚焦评估地方政府性债务的体量情况。

一、地方政府性债务的基本内涵界定

为与地方政府债券作区分，我们使用地方政府性债务这个概念。实际上，地方政府性债务体现着系统观念，而历次中央经济工作会议亦均强调“地方政府债务”这一全局性概念。和地方政府债券不同的是，地方政府性债务既包括地方政府发行的债券，亦包括由地方政府承担偿付责任的债务，更能全面呈现地方政府所背负的债务情况。

（一）“隐性债务”概念源自海外

从大的方面来讲，地方政府性债务主要分为显性和隐性债务两大类。其中，市场对显性债务的争议不大，关注点主要集中在地方政府隐性债务身上。

1、公开信息显示，“隐性债务”概念源自海外，并非中国独创。

（1）1992年，美国著名公共经济学家Harvey S. Rosen首次提出了“政府隐性债务”的概念，并将其定义为“政府承诺未来支付一定数额而产生的债务”。

（2）1998年，世界银行前首席经济学家William Easterly从政府资产净价值的视角出发构建了“财政调整假象”模型，并在对部分 OECD 国家政府财政的研究中发现，当政府进行财政调整减少账面直接显性债务余额时，总是伴随着等量政府隐性债务的增加。

（3）1998-2002年期间， 世界银行高级经济学家Hana Palacova Rrixi曾发表过一系列关于“或有负债”的文章，并在其建立的财政风险矩阵中，将政府债务明确区分为直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债四大类别。

2、从决策层对显性和隐性债务的态度上来看，对隐性债务的态度实际上是比较清晰的，即推动隐性债务显性化和市场化、显性债务规范化和限额管理。具体看，

（1）将地方政府隐性债务逐步显性化，即明确地方政府负有偿还责任的债务仅限于显性债务，并通过隐性债务显性化降低融资成本，同时对隐性债务进行区别对待。

（2）对地方政府债券等显性地方政府债务实行限额管理。

（二）按审计署口径分为四大类（总体偏实务）

1、和海外主要从学术角度探究隐性债务不同的是，国内更多是从实务角度对地方政府隐性债务进行讨论，即基于《预算法》《担保法》等规定将地方政府隐性债务理解为地方政府因违法违规变相举债而形成的债务，并将隐性债务定义为“地方政府通过非正规渠道（如融资平台、PPP、政府投资基金、政府购买服务等）获得的违法违规融资”。

据此，地方政府性债务既包括地方政府负有偿还、担保、救助责任的债务，亦包括通过新的举债主体和举债方式形成的债务（如融资平台、地方国企）。

2、2013年8月，审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》（审办财发（2013）123号）对地方政府性债务的基本内涵、口径与范围进行了界定，在《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的基础上将地方政府债务分为四大类，即地方政府负有偿还责任的债、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

显然，这种分类方法总体上借鉴了显性或隐性债务的分类逻辑。

（三）常用的地方政府债务预警指标及财政重整触发指标

1、从国务院对地方政府性债务的两次摸底情况来看，基本把债务率、偿债率、债务负担、借新还旧率、财政自给率等指标作为地方政府债务的预警指标。

2、当地方政府债务压力较大时，还可以通过限制可提供政府贷款银行的范围、限制地方政府债务余额占银行净资产比重（如巴西规定不得超过45%）以及金融机构配合政府实施需求控制等方式进行约束。

3、在上述指标之外，近年来市场开始关注“财政重整”这个概念，其背景是2021年3月鹤岗市政府实施了财政重整计划。实际上，“财政重整”这个概念并不新鲜，四川资阳市的雁江区和安岳县早在2018年便实施过财政重整计划。

2016年11月14日，国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号）明确指出“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。显然，这里的10%便可作为预警指标。

二、地方政府政府性债务之地方政府债券：体量接近40万亿

地方政府债自2015年以来才开始放量发行（之前一直是财政部代办发行），其政策导向

便是通过发行地方政府债券来募集基建和市政建设之资金缺口。

（一）地方政府债券的分类

1、按偿付本息来源：分为一般债券和专项债券

若按偿付本息来源进行划分，则地方政府债券主要分为一般债券和专项债券两大类。

（1）一般债券主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券，收支纳入一般公共预算管理；专项债券则以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，收支需纳入政府性基金预算管理。

（2）一般债券和专项债券规模均纳入限额管理和全口径预算管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。其中，地区限额则由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

（3）目前专项债券主要分为普通专项债券、始于2014年的财政部专项债券以及始于2015年的发改委专项债券等三大类。其中，财政部地方政府专项债券目前已有土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券、棚户区改造专项债券、教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券等类别。

此外，发改委专项债券目前共有养老产业专项债券、战略性新兴产业专项债券、城市停车场建设专项债券、城市地下综合管廊建设专项债券、配电网建设改造专项债券以及双创孵化专项债券等几种。

2、按募集资金用途：分为新增债券、置换债券和再融资债券

若按用途划分，地方政府债券可分为新增债券、置换债券和再融资债券三类。

（1）新增债券主要用于新的项目投资，置换债券与再融资债券本质上均为借新还旧。其中，再融资债券还可以进一步分为一般再融资债券和特殊再融资债券，后者的用途则是为了偿还存量债务（非存量债券）。

（2）总的来说，置换债券始于2015年，终于2019年；再融资债券则始于2018年，近年来有放量发行之势，其目的在于偿付非债券形式的存量债务。

（3）地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。根据2015年先后发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）以及2020年11月4日发布的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，地方政府债券发行需要遵循期限约束。

（4）不过，2020年12月9日，财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》（财库（2020）43号）放开了发行期限额度限制，明确地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。

（二）地方政府债券的规模：余额接近40万亿，今年发行规模预计接近10万亿

1、截至2023年10月30日，地方政府债券规模合计为39.81万亿。其中，地方政府新增债、置换债和再融资债券存量分别为23.89万亿、4.43万亿和13.26万亿，地方政府一般债和专项债券存量分别为15.50万亿和24.31万亿。

2、地方政府债券发行规模亦由2014年的0.40万亿发行规模大幅飙升至2019-2022年期间的4.36万亿、6.44万亿、7.48万亿和7.36万亿。今年以来发行规模已达到8.59万亿，呈明显放量态势（已远超历年全年水平），全年发行规模预计接近10万亿。

三、地方政府性债务之城投债券：余额接近13万亿

城投债券是城投平台发行的标准化产品，其体量较为明确，即接近13万亿。

（一）根据Wind提供的数据，截至2023年10月30日，城投债券余额达到12.84万亿，2019年以来基本按照每年1万亿的增量演变。

（二）就近13万亿的城投债券分布来看，主要集中在江苏、浙江、山东、四川、湖南、湖北、重庆、江西、安徽、河南、天津等地。而从城投数量来看，则主要集中在江苏、浙江、山东、四川、湖南、安徽、湖北、江西、贵州、重庆等地。

（三）从市场对各地城投债的认可度来看，认可度从低到高的地区依次为云南、甘肃、贵州、宁夏、吉林、河南、广西、重庆、天津、河北、陕西、江西、四川、内蒙古、湖南、辽宁、山东、安徽、湖北、山西等地。

（四）近期以来，政策层面对于城投债券的关注度明显高于以前，意味着城投债券基本可以视为城投债务的底线（那这个底线能破或能部分破、阶段性、选择性破吗？）。例如，

1、2023年7月3日，青岛证监局发文称“谨防成为全国首单城投债券违约案例”。

2、2023年8月18日，证监会提出“强化城投债券风险监测预警，把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重，全力维护债券市场平稳运行”。

3、2023年10月21日，《关于金融工作情况的报告》指出“强化城投债券风险监测预警和防范”。

四、地方政府性债务之其它隐性债务：预计超过50万亿

（一）除地方政府债券、城投债券两大显性债务外，地方政府性债务的另外一部分主要体现在隐性债务上，这类债务具有以下几个特征：

1、方式多样且底数不清。实践中，常见的地方隐性债务除包括融资平台的非债券类债务外，还包括政府购买服务、PPP、垫资施工、延期付款、融资租赁、BT、各类政府发展基金以及各类应付未付款项等。

2、地方政府长期以隐性方式积累的债务主要投向了周期长、回报慢且低的领域和项目上，不仅导致资产资金两端形成大量缺口，还产生了大量低效甚至无效的产能过剩项目。

3、隐性债务实为隐性，但却很容易引发显性风险，即通过财政金融风险放大。

（二）地方政府隐性债务余额没有官方数据，两次摸底也没有整的特别清楚。基于此，有部分人士进行了估计，不过由于口径的差异和出发点不同，估算结果差别较大。从结果来看，多数人士认为2017-2018年间的地方政府隐性债务规模应在34万亿至46万亿之间。

（三）除上述结论具有一定参考价值外，我们也可以把所有发债城投群体的有息债务进行加总，来推算地方政府隐性债务情况。根据企业预警通提供的数据，2022年底具有存量债券城投平台的有息债务合计达到47.61万亿。如果将那些没有存量债券的城投平台以及其它非城投类隐性债务考虑在内，48万亿只是地方政府隐性债务非常保守的一个估计数字，大数上看可能会超过60万亿。

正如财政部原部长楼继所说“地方政府隐性债务余额数据不可能有官方统计，市场方估计在30~50万亿元。更有市场方人士利用财经数据平台，搜集各地城投公司债务余额，加总竟有65万亿元之多。对这些数据我很难做出评判，总的情况是数量巨大，而且同房地产公司债务高企，居民债务率快速上升交织在一起，蕴藏着系统性风险”。这似乎意味着，地方政府隐性债务至少应超过60万亿，当然这里的60万亿应该包括先前的近13万亿债券。