什么是政策性开发性金融工具？

云阿云智库•银行课题组

导读：2022年国务院常务会议提出政策性开发性金融工具，由央行支持银行设立，用于补充重大项目资本金等，利率低、有贴息，与专项债协同。全文2900字，由云阿云智库•银行课题组资料整理。

在2022年6月29日国务院常务会议首次提出“确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措”，2022年8月24日国务院常务会议提出在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度。频频被提及的政策性开发性金融工具究竟是什么呢？本文将从以下角度入手，来探讨什么是政策性开发性金融工具？

一、工具用途

政策性开发性金融工具用于补充投资包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

政策性开发性金融工具作为项目的资本金，有利于满足重大项目资本金到位的政策要求，可以尽快形成基础设施建设实物工作量，避免基建资金断档。它也能发挥市场化运作优势，撬动更多民间资本参与，提高投资效率。它还有利于在坚持不搞大水漫灌、不超发货币条件下，更好发挥引导作用，疏通货币政策传导机制，促进银行存贷款在规模和结构上更好匹配，实现扩大有效投资、带动就业、促进消费的综合效应。

二、运作方式

2022年6月29日，国务院常务会议确定了政策性开发性金融工具支持重大项目建设的举措后，由人民银行支持开发银行、农业发展银行分别设立金融工具，国务院常务会议决定通过发行金融债券等筹资3000亿元。国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放基金。

开发银行、农发行在取得银保监会批复后，于第一时间注册设立基础设施基金公司，并完成首批项目资本金投放。从工具设立到首批项目资本金投放，用时不到一个月。农发行于2022年7月20日成立农发基础设施基金有限公司，开发银行于2022年7月21日成立国开基础设施基金有限公司，在2022年8月24日国常会提出“再增加3000亿元以上额度”之后，进出口银行也于2022年9月2日成立了进银基础设施基金有限公司并于当日完成首批基金投放。

截至2022年10月12日，国开行、农发行和进出口行分别新增资金投放1500亿元、1559亿元和684亿元，合计规模达到3743亿元。

据四川日报报道，截至2022年9月20日，四川省辖内3家政策性开发性银行已与四川246个项目业主签订基金投放额度473亿元，向221个项目实际投放457亿元。

四川省政策性开发性金融工具投放金额排名全国第二位，其投放资金的高效率，除了四川是经济大省的缘故，与人行的积极推动更是密不可分。以人行成都分行为例，为推动政策性开发性金融工具在川落地见效，其采取了不少推动措施，例如：

1.加强与省发展改革委沟通对接，配合组建重大项目工作专班，联合印发《关于优化推进有效投资重要项目协调机制的通知》

2.牵头建立重大基础设施项目建设金融支持工作协调机制：制定印发《关于进一步加大重点基础设施项目建设金融支持力度的通知》，督促政策性银行用好用足专项支持工具，建立项目建设贷款“绿色通道”，指导商业银行加大项目配套融资支持，“一项目一专班”提供综合金融服务。

3.会同发改、工信、住建、水利等部门，瞄准国家8大类22个投向领域，精准做好备选项目梳理筛选，提供充足优质的项目储备；指派专人配合参与地方申报项目筛选以及组织推送上报，提升申报项目质量和通过率。

三、投向领域

政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施；信息科技物流等产业升级基础设施；地下管廊等城市基础设施；高标准农田等农业农村基础设施；国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

政策性开发性金融工具，不得用于土地储备和弥补地方财政收支缺口等。

三家政策行的基金均主要投向交通、水利等重大基建项目，但具体侧重点略有差异。其中，农发行投向市政和产业园区基础设施项目的资金额度最大，为994亿元，占比为40%；进出口行则主要投向交通基础设施领域，占比达68%。区域分布方面，三家政策行均提出资金向经济大省倾斜。

政策性开发性金融工具投向领域和区域

国开行：重点投向中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域(交通能源水利等网络型基础设施建设:信息科技物流等产业升级基础设施建设;城市基础设施建设;农业农村基础设施建设;国家安全基础设施建设)重大科技创新、职业教育等领域，以及其他可由地方政府专项债券投资的项目；投向区域：向主要经济大省倾斜；重点项目：平陆运河项目、苏台高速公路、广州芳村至白云机场城际铁路、大藤峡水利枢纽灌区工程

农发行：全部用于支持国家明确的市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农业农村基础设施、能源基础设施、城乡冷链和重大物流基础设施、社会事业、保障性安居工程新型基础设施入个领域。水利项目(370 亿元)，交通基础设施项目(521亿元)，市政和产业园区基础设施项目(994 亿元)，职业教育项目(75 亿元)。投向区域：向广东、江苏、山东、浙江、河南和四川6个经济大省投放基金1222亿元、支持项目819个，占比分别为 50%和 49%。重点项目：南水北调中线引江补汉工程、淮河入海水道二期工程、亭子口灌区一期工程、广州东部公铁联运枢纽一期工程等一批国家“十四五”规划 102 项重大工程、150 项重大水利工程项目

进出口银行：1.港口、机场、铁路、公路等交通基础设施领域(投放基金462 亿元，占比67.6%):2.能源基础设施领域(投放基金 65 亿元，占比 9.5%);3.产业园区及重大物流基础设施领域( 投放基金 35 亿元,占比 5.1%)。投向区域：注重向经济大省、重点省市倾斜；重点项目：1.上海洋山深水港区、烟台港龙口港区等港口基建项目:2.天水至陇南、西安至延安等铁路基建项目以及昆明长水机场改扩建工程:3.-批长三角地区 LNG 接收站项目以及河北、广东等地的光储一体化项目;4.浙江、江西等地的数十个产业园区和物流园区建设

云阿云智库整理

四、利率期限

政策性开发性金融工具投资期限多为20年，利率在3.05%-3.45%之间，低于商业银行中长期项目贷款利率。同时，中央财政给予2年期限财政贴息，能有效降低项目建设资金成本。

五、与专项债券对比

政策性开发性金融工具需相关金融机构依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，相关金融机构行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营，按照市场化原则确定退出方式。

政策性开发性金融工具作为股权融资参与到项目投资构成中，相比专项债券，可以显著降低企业的负债率，同时其将风险也对应给到了市场，不再由政府进行兜底，可减轻财政还款压力，避免地方政府杠杠率过高导致的风险。

但政策性开发性金融工具与专项债券两者之间不是割裂、对立的存在，两者支持的投向领域基本一致，期限、利率也较为接近。政策性开发性金融工具可为专项债项目资本金搭桥，同时对于政策性开发性金融工具项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的可申请报送专项债需求。

六、总结

政策性开发性金融工具作为重大项目的资本金，能够起到疏通货币政策传导路径，撬动配套融资的积极作用，不过目前政策性开发性金融工具还处于初期，事前、事中、事后等全流程环节，都还在探索阶段，尤其是事后的退出机制，还有待后期不断地探索与实践。